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王文源:民辦教育頂層制度設計之爭
時間:2014-04-10        
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王文源
 

【內容提要】完善民辦教育的頂層制度設計是破解當前民辦教育發展難題不可回避的課題。民辦教育的頂層制度設計之爭始于20世紀90年代末期國家民辦教育立法至今。貫徹實施《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》以來開展的新一輪民辦教育頂層制度設計之爭,集中在是否取消“合理回報”制度、如何推進營利性和非營利性民辦學校分類管理、如何界定營利性和非營利性民辦學校的邊界,以及如何界定與保障民辦學校非捐贈性出資人的權益。目前采取界定營利性和非營利性民辦學校分類標準、完善分類的配套扶持政策和管理辦法,對現有民辦學校不做強行要求站隊而是自愿選擇是否申請分類的辦法有利于改革推進和民辦教育事業發展。

【主 題 詞】民辦教育  制度設計

【作者簡介】王文源,中國民辦教育協會秘書長,北京教科院民辦教育研究所研究員

 

2010年7月,《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《規劃綱要》)發布實施以來,在我國民辦教育界,沉寂了十年的民辦教育頂層制度設計之爭再度興起。2013年11月,十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),對全面深化改革的重要領域和關鍵環節做出了重大部署,根據十八大“深化教育領域綜合改革”的總體要求,明確了教育改革的攻堅方向和重點舉措。在此背景下,民辦教育的制度設計與政策完善加快推進,業界圍繞民辦教育的頂層制度設計,即營利性與非營利性民辦學校分類管理的爭論愈加激烈。也許業界的爭論短時間內難以平息,而制度設計者當下面臨重要的選擇。

一、在《民辦教育促進法》制定與實施過程中的爭論

民辦教育是否實行營利性與非營利性分類管理問題是我國民辦教育頂層制度設計的一個最基本問題。此問題的爭論不是今天才有,早在1996年至2002年《中華人民共和國民辦教育促進法》(以下簡稱《促進法》)的立法過程中,就曾經開展廣泛的討論,各種觀點激烈交鋒。當時,包括教育行政部門在內的行政管理機關和部分學者主張借鑒國際慣例,實行營利和非營利分類管理;來自民辦教育實踐領域和多數學者主張結合中國國情和適應教育法有關規定,反對開辦營利性學校,主張采取中國特色的獎勵回報制度,鼓勵民間辦學。2002年12月28日,九屆全國人大常委會第三十一次會議審議通過的《促進法》“一錘定音”,放棄了營利和非營利分類管理的制度設計,而選擇了“合理回報”制度。在“扶持與獎勵”一章中規定“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后,出資人可以從辦學結余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務院規定!敝链,民辦教育的營利性和非營利性之爭暫時得以平息。

2004年3月,國務院公布的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)對于“取得合理回報的具體辦法”實際上從標準到程序都做出了明確的規定。但是,十年來,當初被認為《促進法》具有中國特色的重要創新意義的“合理回報”制度實際上成為了民辦教育政策的一塊“雞肋”,也有人說,“合理回報”只是一個掛在墻上的“畫餅”,根本不可吃,也吃不到。不少辦學者抱怨,“合理回報”制度沒有落實,無法操作。一些管理者也困惑,“合理回報究竟是營利還是非營利?這不好界定,如果不界定的話很多優惠政策和管理制度就不好出臺,因為各個管理部門有各個管理部門的考慮![i][①]這種情況下,民辦教育十年來仍然在模糊的制度政策下“摸著石頭過河!币环矫,《促進法》和《實施條例》明確的對于民辦教育的鼓勵扶持政策沒有完整地落實到位;另一方面,絕大多數民辦學校的舉辦者雖內心期盼得到經濟回報,但都在換發《民辦學校辦學許可證》時宣稱“不要求合理回報”,成為我國民辦教育的一種奇怪現象。誠然,也有一些民辦學校的舉辦者在“不要求合理回報”的旗幟下確實也取得了不同程度的經濟回報。

《促進法》和《實施條例》都明確規定的合理回報制度為何在實踐中政策難以落實?問題的根源主要是以下三個方面:

第一,《促進法》和《實施條例》都模糊了民辦學校的法人屬性,未對民辦學校的法人類型做出明確規定。2004年以后,民辦學校均被登記為民辦非企業單位。2004年8月,財政部制定并發布了《民間非營利組織會計制度》。自2005年1月1日起,民辦學校執行《民間非營利組織會計制度》!睹耖g非營利組織會計制度》規定:“該組織不以營利為宗旨和目的;資源提供者向該組織投入資源不得取得經濟回報;資源提供者不享有該組織的所有權!边@一會計制度不僅為民辦學校提取合理回報設置了制度上的障礙,徹底否定了《民促法》允許合理回報的規定,實際上還通過設置享受免稅資格認定的門檻,要求民辦學校舉辦者還要放棄其投入民辦學校資產的所有權。

第二,《實施條例》回避了《促進法》關于民辦學校產權歸屬的本意,使得民辦學校舉辦者投入民辦學校的資產的屬性變得模糊。《促進法》規定:“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累,享有法人財產權!褶k學校清償上述債務后的剩余財產,按照有關法律、行政法規的規定處理!绷⒎ㄕ叩谋疽馐怯伞秾嵤l例》將民辦學校的產權認定為“舉辦者投入民辦學校的資產屬于舉辦者所有;民辦學校中的國有資產投入部分屬于國家所有;民辦學校受贈的資產屬于學校所有;校產的增值部分,其中國家允許合理回報的部分歸舉辦者,其余增值部分的產權歸學校所有![ii][②]但是,后來頒布的《實施條例》并未理會這種立法本意,《實施條例》中只對民辦學校資產中的國有資產和接受的捐贈財產做出了規定,而對于舉辦者投入民辦學校的資產和辦學積累形成的校產的所有權問題未做任何規定。這就導致了民辦學校的產權屬性至今仍然模糊不清。

第三,《實施條例》遺留的關于要求合理回報的民辦學校的稅收政策至今沒有出臺。《實施條例》第三十八條規定:“捐資舉辦的民辦學校和出資人不要求取得合理回報的民辦學校,依法享受與公辦學校同等的稅收及其他優惠政策。出資人要求取得合理回報的民辦學校享受的稅收優惠政策,由國務院財政部門、稅務主管部門會同國務院有關行政部門制定!逼浔疽馐,《實施條例》授權國務院財政部門、稅務主管部門會同國務院教育行政部門、國務院勞動和社保部門制定對要求取得合理回報的民辦學校的稅收優惠政策,F實情況是,《實施條例》留給有關部門的“家庭作業”十年未交,也無人督查。重要的稅收政策不明,民辦學校的舉辦者無法做出選擇。實際上,就在《實施條例》發布之前的一個月,財政部、國家稅務總局就發布了《關于教育稅收政策的通知》(財稅[2004]39號),該《通知》對于民辦學校的稅收政策,以學歷教育和非學歷教育區分,根本沒有理會民辦學校的合理回報問題,至今仍然執行這一《通知》。

在民辦學校合理回報和稅收政策問題上,實踐中已經明顯表現出“條例比法大,通知又比條例大”的不正,F象!睹翊俜ā饭己,圍繞民辦學校營利性和非營利性分類管理制度設計的爭論表面上平息了,但在政策制定和執行過程中并未停止,“合理回報”制度實際上并未得到有關行政部門的認可。

二、在《教育規劃綱要》制定與實施過程中的爭論

2008年8月29日,溫家寶總理主持召開國家科技教育領導小組第一次會議,審議并原則通過《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》(以下簡稱《規劃綱要》)制定工作方案,正式啟動了《規劃綱要》研究制定工作。在《規劃綱要》制定過程中,在推進辦學體制改革問題上,關于大力支持發展民辦教育和依法管理民辦教育這一宏觀問題得到普遍認可,也取得廣泛共識。但是,在是否實行營利性和非營利性民辦學校分類管理問題上,兩種觀點再一次產生了激烈的交鋒。

2010年7月,中共中央、國務院印發的《規劃綱要》中實際上再一次做出了一種折中的選擇!兑巹澗V要》提出:“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理!薄伴_展對營利性和非營利性民辦學校分類管理試點!憋@然,《規劃綱要》沒有直接否定“合理回報”制度,也未提出實行營利性和非營利性民辦學校分類管理制度,而是要求通過“開展試點”來“積極探索”營利性和非營利性民辦學校分類管理制度。此后,在教育部啟動的國家教育綜合改革試點項目中,有“兩地一!遍_始從不同角度、不同層面進行營利性和非營利性民辦學校分類管理試點工作。上海從管理角度開展“營利性和非營利性民辦學校分類管理辦法”的探索,浙江省溫州市從民辦教育綜合改革角度開展了系統的探索創新,包括“營利性和非營利性民辦學校分類登記管理”的探索突破和實踐創新。吉林華橋外國語學院開展的是“探索非營利性民辦高校辦學模式”試點。在這三個試點中,溫州市的改革試點是全面的、成體系的,也是最深入、最艱難的,溫州的試點在兩類學校的法人登記、產權制度、合理回報、稅收優惠、教師待遇、財政資助、金融服務、價格機制、會計核算和監督管理等方面均有重大突破,開展了積極的實踐探索,也得到業界高度關注。這些試點,還在進行和逐步深化過程中,對試點成果做最終的結論還為時尚早,既要看其制度政策的系統性和科學性,更要看在新的政策體系下民辦學校發展的成果。評價其成果的核心指標應該是:第一,社會力量參與辦學和民間資金投入教育的積極性是否更高了?第二,民辦學校的辦學水平是否更高了(包括辦學條件、教育質量、辦學特色、學校成長速度和社會滿意度)?第三,民辦教育的行政管理和現代學校制度是否更加現代化了?

此外,這些試點已經給我們的啟示至少包括:第一,需要政府統籌協調。民辦學校的營利性和非營利性分類管理是民辦教育改革發展的長遠戰略性問題,是我國民辦教育的頂層制度設計大事,是一個系統性改革課題,需要相關的政府多部門參與,統一認識,做出系統設計,互相協調配合,不解決“部門各唱各調”的狀況,單靠任何一個部門都不可能完成,甚至是寸步難行。第二,需要推動頂層突破。實行民辦學校的營利性和非營利性分類管理不僅僅是民辦教育的行政管理問題,是我國教育領域的一項重大改革,需要國家層面上在多領域對現行的相關法律、規章和政策做出適時必要的調整、協調、突破,否則,這項改革將難以實質推進、難以深化、難以推廣,更不可持久。第三,需要尊重實踐探索。這是一項系統、重大、復雜的改革,既需要整體規劃、系統設計,更需要逐步穩步推進,重點突破,尊重實踐創新,尊重發展歷史與現實,把握長遠方向,給未來發展和改革留有空間。第四,需要回應重大關切。從試點實踐看,營利性和非營利性民辦學校分類管理制度設計和政策實施,在學校法人類型、產權界定、教師保障、稅收政策、舉辦者權益、價格機制、招生政策和營利性學校的邊界等方面是改革推進的重大關切,需要國家制度政策層面做出明確回應。

2010年7月,《規劃綱要》發布實施后,為促進發展民辦教育,教育部同期啟動制定《關于進一步促進民辦教育發展的若干意見》,三年多來,形成20余稿,參與文件起草的人員涉及方方面面數十人,開展的多形式專題調研、專家咨詢和征求意見活動編輯全國各地各方面,文件起草過程中,指導思想、基本思路和關注的重點問題也多次調整,至今文件還在研究醞釀過程之中。同期,為了推進營利性和非營利性分類管理的實施,深化教育領域綜合改革,還啟動了對《教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進法》和《教師法》四部法律中相關條款修訂的一攬子計劃。關于民辦教育最重要的內容是在《教育法》和《高等教育法》中修改“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”,在《促進法》中明確“民辦學?梢宰灾鬟x擇,登記為非營利性或者營利性法人”,同時刪除“合理回報”條款。2013年下半年,國務院法制辦已經將此法律一攬子修訂草案向全社會公開征求意見,目前全國人大相關部門已經對此法律修訂工作開展調研,調研的重點仍然是合理回報、營利性和非營利性分類管理問題。

三、當前關于分類管理爭論的聚焦點

結合相關文件研制、相關法律修改和業界目前討論的集中話題,關于民辦學校的營利性和非營利性分類管理,也就是我國民辦教育的頂層制度設計問題,當前爭論的問題主要聚焦在以下三點:

第一,是否應當現在全面推行營利性和非營利性分類管理制度。支持者認為,這是國際通行做法,也是落實對民辦教育鼓勵扶持政策的前提,是激勵社會捐資的基礎,是辦好一批高水平民辦學校的必然選擇,是更好地體現民辦學校公益性的制度保障,是民辦教育頂層制度是基本方向,也是保障非捐贈性教育投資者權益的重要制度基礎和法律支撐,所以,支持者認為,應當加快法律修訂,推進建立分類管理制度,完善分類管理政策。反對者認為,現在全面實行營利性和非營利性分類管理,存在法律障礙,不是《教育規劃綱要》的本意,缺乏理論準備和實踐基礎;不符合中國目前捐資辦學極少的國情和絕大多數民辦學校的舉辦者實際上都屬于要求經濟回報的民辦教育實情,不能簡單搬用國外經驗;在中國文化土壤和社會現實情況下,實行分類管理,營利性民辦學校不可能獲得發展的空間和社會的認可,那么全面推行分類管理的結果將是絕大多數民辦學校被迫選擇非營利性,從而失去分類管理的意義,此情況下,可能導致現有民辦學校的舉辦者大量退出,也不利于鼓勵吸引社會資金興辦民辦學校,所以,反對者認為,應當堅持在《規劃綱要》提出的“積極探索”和“試點”基礎上,總結經驗后再做抉擇,目前應堅持完善“合理回報”制度和配套政策。

根據近期一些對于這一問題的調查和訪談情況來看,在民辦學校內部,培訓類的非學歷民辦教育機構的舉辦者大多數支持這一分類登記管理,學歷教育的民辦學校的舉辦者支持這一分類登記管理者為少數,但是在學校管理者層面普遍獲得更高的支持。對于這一問題,專家學者“眾說紛紜”,未形成普遍共識,但在行政管理部門基本形成共識,主張實行分類登記管理。

第二,是否應當取消《促進法》和《實施條例》中規定的“合理回報”制度。2012年底開始,關于修訂法律的草案內容浮出水面,業內關于是否應當取消“合理回報”規定的爭論一直很熱。反對取消“合理回報”的一種代表性觀點認為,“對于這樣一個近乎‘畫餅’式的制度設計,要是簡單地否定它的存在的現實需要,就此終結或取消,則勢必割斷政策的連續性,人為制造‘短路’,不僅會讓現有的民辦教育投資者感到寒心,紛紛撤資或不想再投入,而且還會讓那些正準備投資辦學者喪失信心,裹足不前。對于那些正處于辦學上升期的民辦學校來說,這無疑是致命的打擊,會因為失去必要的資金支持和政策依靠而瀕臨絕境![iii][③]還有學者認為,刪除合理回報條款,“將引起國家民辦教育的制度性崩潰。即,結果將不但不可能達到‘促進’和大量吸引民間資金舉辦教育的目的,而且將引起廣泛的非;靵y和潰敗的現象![iv][④]反對取消“合理回報”制度者的普遍共識是:(1)“合理回報”與非營利性質不矛盾!洞龠M法》和《實施條例》關于允許“合理回報”的政策都是界定為對民辦學校及其出資人的“扶持與獎勵”,“‘合理回報’是國家對民辦學校出資人的一種鼓勵、獎勵措施,與允許其營利完全是兩回事![v][⑤] “參與辦學剩余分配是國家給予民辦高校投資者的一種對公益事業的獎勵或鼓勵,而非一般的商業投資獲利權利! 從法律意義上講,投資者從辦學結余中取得合理回報并不是營利行為![vi][⑥](2)實踐中雖然大多數民辦學校的出資人沒有公開選擇 “要求合理回報”,這既不是出資人的真實意愿,也不是“合理回報”制度本身行不通,而是因為一些行政部門沒有全面貫徹落實《促進法》,沒有依照法律要求建立民辦學校的產權制度和稅收優惠政策等最關鍵的制度政策。(3)“合理回報”是國家立法機關經過長期調研論證,通過立法程序做出的嚴肅立法,是符合中國國情做出的具有中國特色的重要選擇,是《促進法》的核心內容、重要突破和創新,不能輕易地采取“朝令夕改”的辦法,取消“合理回報”應當極為慎重。(4)投資辦學具有長周期的特點,辦學不同于辦公司、辦企業,投資民辦學校不可能在短時間內取得經濟回報,越是大的投資回報周期越長。一些民辦學校的出資人認識到這一點,沒有追求短期的經濟回報,但正因為國家有允許合理回報這樣的法律規定,而做出了投資,他們對未來是有回報期待的,也有對國家法律的信任。尤其一些大的投資,十年時間,甚至還是在持續投入階段,根本還談不上回報,也不可能有回報。此時突然取消“合理回報”,可能導致不少民辦學校出資人掉進“利益歸零”陷阱。結合這種實際情況,關于“合理回報”法律條款的修訂應當十分慎重,充分考慮有關方面的利益訴求和本來的合法權益。

主張取消“合理回報”者的聲音也似乎非常堅定。主要觀點有:(1)非營利組織的界定有國際通行的衡量指標,主要是“不以營利為目的的宗旨、利潤不得用于成員間的分配和分紅、資產不得以任何形式轉變為私有”三項,我國非營利組織的界定標準也是遵循此標準。取得經濟回報的行為違背了非營利組織的基本標準,取得回報的民辦學校就不能享受非營利組織的優惠政策。(2)由于“合理回報”究竟是營利性還是非營利性界定不清,導致對民辦學校的許多優惠政策和管理措施無法出臺,實際上阻礙了社會捐資舉辦民辦學校的積極性和公共財政對民辦學校的資助,也影響了民辦教育事業的發展進步。(3)實行民辦學校的營利性和非營利性分類管理,是國際通行的做法,也是我國民辦教育頂層制度是基本方向,否則也不利于我國民辦教育與國際私立教育實現接軌和深度合作交流。(4)取消“合理回報”對于現有民辦學校的影響極小。因為,實際上,“合理回報”規定出臺以來,由于沒有配套的政策等多種原因,這項規定在實踐中基本沒有執行,在現有14萬所民辦學校和民辦幼兒園中,已經選擇要求“合理回報”的學校極少。所以,現在取消“合理回報”對現有民辦學校的影響面很小。(5)實行營利性和非營利性學校分類管理,取消“合理回報”規定,是為了更好地落實對民辦學校的鼓勵扶持政策,在制度安排上將要更好地保障反映出資人真實意愿的自由選擇權和出資人的各項合法權益。

第三,如何對民辦學校進行分類。在討論中各方都認可民辦學校有不同類型,也主張在政策上應當予以分類的扶持和管理。但在如何分類上分歧不小,主要有以下幾種觀點:(1)“兩分法”。主張“兩分法”的也有不同內涵。一是分為非營利性民辦學校和營利性民辦學校兩類。此種分法中,對于非營利性民辦學校的范圍又有不同觀點,有的認為嚴格按照非營利組織的三項基本指標來區分,非營利性學校等同于捐資辦學,其他不管以任何方式要求學校產權訴求和經濟回報的都劃入營利性學校;有的認為將捐資辦學和出資不要求合理回報的學校劃入非營利性學校,其他都劃入營利性學校;還有的認為應將捐資辦學、出資不要求回報和出資要求回報的學校均劃入非營利性學校(溫州的分類試點實際是這樣處理的)。二是主張以學歷教育和非學歷教育來區分,實行不同的扶持政策和登記管理辦法,目前稅務部門就是這種區分。(2)“三分法”。主張結合我國民辦教育實際,在非營利性學校(捐資辦學)和營利性學校之間,還有“第三條道路”——公益性投資辦學。此主張者認為,“第三條道路是一個特指的概念,指國家發展民辦教育的一種政策選擇及其導向和結果,是在所謂的營利性民辦學校和非營利性民辦學校之外,允許并支持介于上述二者之間的一類民辦學校得到發展,以擴大民辦學校發展的空間,鞏固民辦教育發展基礎的做法!薄巴顿Y者對民辦學校財產不擁有所有權,包括其自身所投入資產的所有權,但投資者享有辦學結余的分配權,投資者可以根據其出資情況,在學校辦學出現結余的情況下,從中取得合理回報。這種財產所有權和結余收益權相對分離的民辦學校產權制度,是具有中國特色的包容性產權制度,是現實國情下促進民辦教育發展的制度創新。包容性的民辦學校產權制度有助于在保障民辦教育公益性的前提下,滿足投資者對投資收益的要求![vii][⑦](3)“四分法”。主張從實際出發,采取過渡性辦法為將來實行營利性和非營利性分類管理奠定基礎,將民辦學校分為捐資舉辦的學校、出資不要求回報的學校、出資要求回報的學校和經營性民辦學校四種類型[viii][⑧]。此主張認為,我國現有民辦學校實際上有四類,在制定政策時,應尊重現實實行有區別的扶持政策和管理辦法,要加大鼓勵扶持力度,引導捐資辦學和不要求回報的民辦學校發展,允許要求回報和經營性辦學。通過政策引導和實踐培育,將捐資和不要求回報舉辦的學校往非營利性辦學引導,將要求回報和經營性的學校逐步過渡到營利性學校。

四、頂層制度設計應解決的關鍵問題

改革開放30多年以來,民辦教育雖艱難有曲折,但國家對民辦教育的政策日益開放,各級政府對民辦教育的重視程度日益提高,支持力度也日益加大,民辦教育實踐取得了令人矚目的成就。從表1和表2的數據中可以確認,民辦教育已經成為我國教育事業中不可忽視的重要力量。

表1、2001/2012年全國各級民辦教育機構數及所占同級比例

 

2001年

2012年

 

機構數(所)

占比例(%)

機構數(所)

占比例(%)

總  計

5.55

8

13.99

28.4

普通本?

89

7

707

29

普通高中

1849

12

2371

17.6

中等職業學校

999

10

2649

21

初  中

3171

5

4333

8.1

小  學

4846

1

5213

2.3

學  前

44526

40

12.46萬

68.8

 

 

 

 

 

注:①不含非學歷民辦教育機構。②數據來源:根據教育部發展規劃司《2001/2012全國教育事業發展統計報告》整理。

表2、2001/2012年全國各級民辦教育在校生數及所占同級比例

 

2001年

2012年

 

在校生數

(萬人)

占比例(%)

在校生數

(萬人)

占比例(%)

總  計

810.00

3

3911

15

普通本?

14.04

2

533

22

普通高中

74.51

5

235

9.5

中等職業學校

35.67

4

241

12.4

初  中

160.42

2

451

9.5

小  學

181.84

1

598

6.2

學  前

341.93

17

1853

50.3

注:①不含非學歷民辦教育機構。②數據來源:根據教育部發展規劃司《2001/2012全國教育事業發展統計報告》整理。

從國家深化教育領域綜合改革的戰略部署和要求來看,民辦教育應當也可能發揮更加重要的作用?偨Y發展的歷程,民辦教育發展苦難的根本問題是“制度上的頂層設計不足和政策上的系統配套不夠”。在加強民辦教育頂層制度設計基礎上,進一步配套完善民辦教育的政策,是當前深入貫徹落實十八屆三中全會《決定》精神,深化教育領域綜合改革,促進民辦教育更好地可持續發展的重要任務。在民辦教育的頂層制度設計中,是否取消“合理回報”的條款,是否全面實行營利性和非營利性分類管理,兩個問題的本身是表面的現象,不是問題的本質。當前,關鍵要堅持民辦教育改革發展的長遠戰略,要有長遠的戰略眼光和改革思維,摒棄急功近利的“鼠目寸光”認識和行為,要深入研究論證和回答以下幾個具體的關鍵的問題:

第一,“應不應該、可不可以”讓民辦學校與公辦學校在法人類型上“并軌”?《促進法》規定:“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位。國家保障民辦學校的辦學自主權!泵褶k學校與公辦學校之間,除了舉辦者身份、辦學經費來源、學生入學方式和辦學自主權四個方面的不同,還有什么實質的區別?民辦學校和公辦學校在本質上同樣都是培養人的機構,都是為國家培養和輸送人才,同樣貫徹國家的教育方針。民辦學校的學生除了自費上學不同于公辦學校,他們在學校的學習過程、學習內容、學習目的和畢業后的服務對象是同樣的,民辦學校的教師除了其薪金和福利來源不同于公辦學校,他們在學校所做的工作、其工作的價值、承擔的責任和義務也是同樣的。那么,為什么民辦學校的法人類型要區別于公辦學校,民辦學校教師的身份和社會保障要區別于公辦學校的教師。學!耙粋是事業,一個是民非”,教師“一個是干部,一個是工人”,這種制度上的分割或歧視,導致民辦學校及其教師與公辦學校及其教師之間,源頭上就不具有同等法律地位,并帶來了民辦教育的一系列政策無法落實,甚至產生對民辦教育的歧視,嚴重阻礙和影響了民辦教育的發展進步。無論事業單位的改革方向和進程如何,以改革的思維,突破舊的規章,加快推進民辦學校與公辦學校在學校法人類型、教師身份與社會保障方面的政策“并軌”,是民辦教育頂層制度設計應予重視和解決的重大問題。當然,營利性民辦學校登記為企業法人,執行企業化的產權和管理制度另當別論。

第二,“應不應該、可不可以”允許社會力量以非捐贈性出資方式舉辦或參與舉辦非營利性學校。《規劃綱要》提出:“鼓勵出資、捐資辦學,促進社會力量以獨立舉辦、共同舉辦等多種形式興辦教育!薄秶鴦赵宏P于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見【國發〔2010〕13號】》提出:“鼓勵民間資本參與發展教育和社會培訓事業。支持民間資本興辦高等學校、中小學校、幼兒園、職業教育等各類教育和社會培訓機構。修改完善《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》,落實對民辦學校的人才鼓勵政策和公共財政資助政策,加快制定和完善促進民辦教育發展的金融、產權和社保等政策,研究建立民辦學校的退出機制!睋,可以理解為,國家同時鼓勵“出資辦學”和“捐資辦學”,并應當采取有效措施進一步鼓勵和引導民間資本通過舉辦或參與舉辦民辦學校等多種方式參與發展教育事業!俺鲑Y辦學”既不等同于“捐資辦學”,也不等同于“投資辦學”(投資辦學即開辦“營利性學!保!胺菭I利性學!睉坏韧凇熬栀Y辦學”。那么,民間資金應當可以以“出資”方式舉辦或參與舉辦非營利性學校。與以“捐資”方式舉辦的非營利性學校的區別是,以“出資”方式舉辦的非營利學校的出資人擁有對其出資部分所形成的學校資產的所有權。在維護民辦學校完整的法人財產權的前提下,出資人對其原始出資部分形成的資產擁有處置權,可以轉讓、繼承和贈與。

誠然,如果我們的回答是“不可以、不應該”,結果就是非營利性學校等同于“捐資辦學”,有產權訴求的舉辦者和出資人的唯一選擇就是“營利性學!。

第三,“應不應該、可不可以”允許非營利性學校的舉辦者和出資人從辦學結余中取得經濟收益。如前所述,《促進法》及其實施條例的有關規定對此問題的肯定回答是無疑的。問題是在目前進行的分類管理制度設計和法律修訂進行中,無論對出資人這種經濟上的收益冠之以什么名稱,有“合理回報”、“結余分配”、“合理補償”、“經濟收益”、“獎勵”等多種名稱,關鍵是“是否要將參與了辦學結余的分配或取得了合理回報的舉辦者和出資人所舉辦的學校都歸入營利性民辦學校的范疇”,還是允許在非營利性民辦學校范疇內建立對出資人的獎勵制度。也就是在分類管理制度設計中,要結合實踐和未來趨勢,在產權和辦學結余處理問題上,明確界定非營利性學校與營利性學校的范圍。在這一界定中,不能簡單地將出資人有產權訴求和經濟收益訴求的民辦學校一概排除出非營利性學校范圍。

第四,“應不應該、可不可以”明確劃定營利性學校在各級各類教育中準入的邊界。在試點工作和分類管理制度設計過程中,這個問題都不可回避,但似乎沒有引起足夠的重視,沒有開展深入的研究論證。目前,對于非學歷教育領域民辦培訓教育機構允許營利性學校準入基本沒有分歧。對于在學前教育和職業教育領域允許舉辦營利性學校分歧也不大。但是,對于在義務教育階段和本科以上層次教育領域是否應該向營利性學校開放問題分歧比較大。從不同層次類別的教育屬性和當前供需關系出發,營利性學校的準入應當設置一定的禁區、劃清邊界或建立特別審批程序,不宜全面開放。也就是,義務教育階段和本科以上層次教育目前不宜舉辦營利性學校。如果作為試點,可以建立特殊的審批程序,允許少量的試點學校在獲得特別許可的前提下開展試點探索。

如果對上述四個問題能夠做出正確回答和合理制度安排,將有利于進一步鼓勵和吸引民間資金進入教育領域,進一步調動社會力量興辦各級教育事業的積極性;將有利于激發民辦教育的活力,促進民辦教育更好、更快、更優質地發展;民辦教育在未來的發展中將能夠更充分地發揮其體制機制的優勢和活力,為深化我國教育領域綜合改革提供不竭的助力,為實現我們建設人力資源強國的目標發揮應有的作用。這也應當是民辦教育頂層制度設計之重任所在。

五、討論

鑒于目前民辦教育分類管理的頂層制度設計分歧較大,認識不一,民辦教育已經有30多年的實踐基礎,且涉及面廣、類型復雜、各地差異極大。營利性和非營利性分類管理的理論準備、法律基礎和政策配套都還不夠充分。營利性和非營利性民辦學校分類管理的國家試點工作尚在進行之中。如果說民辦教育的改革目前也是“只有進行時沒有完成時”,我們各級政府應當本著依法行政、依法治教、轉變職能的要求,尊重民辦教育的發展歷史和現實、尊重民辦學校的實踐和地方創新。堅持“積極探索”的原則穩步推進營利性和非營利性民辦學校的分類管理。我們在頂層制度設計的基本思路上,可以暫不對現有的所有民辦學校進行分類,不必要求所有民辦學校都立即做出營利性或非營利性的歸隊選擇。但應從國家制度層面制定營利性和非營利性民辦學校的界定標準,并著力在兩類學校的鼓勵扶持政策和管理辦法上建立起完整的配套辦法。鼓勵各地在執行國家標準、基本政策和辦法的前提下,結合各自實際創新實踐。所有新建民辦學校要明確做出“營利性或非營利性”的選擇,并依照新的辦法進行扶持和監督管理。原有民辦學?梢詫φ招碌闹贫绒k法,自愿向審批機關申請,自主選擇營利性或非營利性學校,也可以選擇維持現行運行模式,繼續實踐。這樣的思路,可能有利于降低制度調整的成本和風險,減少阻力,有利于在改革實踐中總結經驗,不斷完善,不斷規范,有利于保持民辦教育整體的穩定,調動舉辦者參與改革的積極性,同時也有利于保護現有民辦學校舉辦者的合法權益。為制度完善留出空間,也給民辦教育改革發展留足空間,應該是與深化教育領域綜合改革相向而行的選擇。

 

 


注釋與參考文獻:

[i][①] http://www.jyb.cn/china/gnxw/201003/t20100302_343243.html

[ii][②] 全國人大教科文衛委員會教育室編:《民辦教育促進法學習宣傳講話》,中國青年出版社,2003年3月第1版,P24

[iii][③] 王康藝:《關于民辦教育促進法修訂問題的意見和建議》,2014.3

[iv][④] 張鐵明:《刪去“合理回報”條款,非白即黑的選擇將引起我國民辦教育的制度性崩潰》,2014.2

[v][⑤] 侯小娟:《談民辦學校合理回報問題》,人民網2003年4月7日

[vi][⑥] 潘懋元等:《論民辦高校的公益性與營利性》,《教育研究》2013年第3期,P31

[vii][⑦] 別敦榮:《論民辦教育發展的第三條道路》,《華中師范大學學報》(人文社會科學版)2012年第3期

[viii][⑧] 在研究起草《關于進一步促進民辦教育發展的若干意見》文件的中期,就是以這種思路為指導開展工作。