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浙江分類管理民辦學校的探索與實踐
時間:2015-08-17        
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黃 新 茂
  2010年下半年,按照《國家教育規劃綱要》的部署,國務院確定浙江省開展民辦教育綜合改革試點,重點探索對民辦學校實行營利性與非營利性分類管理。試點在國家層面尚未形成“頂層設計”的背景下艱難起步,立足于省情實際,著眼于促進發展,針對分類管理面臨的學校法人定性、出資產權歸屬等突出問題,進行了既大膽又務實的探索與實踐。當前,國家層面的民辦教育決策進入法律修訂的關鍵時期。筆者作為浙江這項改革試點的參與者和見證者,提供試點的相關情況與實踐案例,供國家有關部門決策時參考。
  一、浙江決策前的兩次調研情況
  受浙江省教育廳委托,浙江省民辦教育協會于2011年元月,分別召開了由不同類別的民辦學校舉辦者參加的4個座談會,征求他們對“省試點方案”的意見。當時的試點方案依據《民間非營利組織會計制度》,對非營利性民辦學校作出“舉辦者不取得經濟回報、不享受投入財產所有權”的界定。4次座談會的50多位與會者中,沒有一人愿將其所辦學校申報為“非營利性學!,也無一人明確表示愿申報為“營利性學!。他們認為,選擇“非營利性”是圖虛名而招實害:既失去出資部分產權,又不能取得合理回報。選擇“營利性”則將名利盡失:既享受不到政府的稅收優惠,又會引發不利學校發展的社會輿論。
  同年4月,確定為試點市的寧波市教育局對分類問題作了一次全面的問卷調查。調查結果顯示,該市70所民辦中小學和79所民辦幼兒園中,只有一所公辦改制的學校選擇了“對投入的財產不享受所有權”。調查中還獲悉,聽到要進行分類管理的消息,有2所民辦學校的董事會決定立即取消原定的學校改建和擴建計劃。
  省協會遂于4月底向省教育廳作了書面報告。報告就分類問題提出如下建議:依據舉辦者投入資產和辦學結合資產的不同歸屬,將民辦學校區分為捐資型、出資保值型和投資型三種類型。前兩種均屬于非營利性學校,后一種屬于營利性學校。捐資型民辦學校的舉辦者同時放棄對投入資產的所有權和辦學結余的分配權。出資保值型民辦學校的舉辦者,不享受對辦學結余的分配權,但可以保留投入資產的所有權,并允許保值(作為“合理回報”的依據)。投資型民辦學校的舉辦者,同時擁有對投入資產的所有權和辦學結余的分配權。
  二、溫州市和麗水市的分類登記辦法
  在浙江省政府文件(浙政發【2013】47號)的指導下,迄今已有溫州、麗水等6個設區市制定了民辦學校的分類辦法及相關配套政策。其中,溫州、麗水兩市的分類辦法較具代表性。
  溫州市委、市政府文件(溫委【2013】63號)規定:“對民辦學校按照營利性、非營利性進行分類登記管理。非營利性的全日制民辦學校按照民辦事業單位法人進行登記管理,營利性的全日制民辦學校按照企業法人進行登記管理; 非全日制的民辦學校按照企業法人進行登記管理,如確屬非營利性的,也可以登記為民辦事業單位法人。民辦事業單位法人由民政部門登記管理,企業法人由工商部門登記管理!
  同時,對登記為民辦事業單位法人的學校,采取4項重要的扶持與獎勵政策:(1)可以按規定從辦學結余中提取一定比例的經費,用于獎勵出資人;(2)出資財產屬于出資人所有;(3)享有公辦學校同等的稅收優惠政策;(4)給予一定的財政補助。
  實踐結果,該市進入第一批試點的103所民辦學校中,選擇登記為事業單位法人的90所,占比88%。進入第二批試點的257所民辦學校中,選擇登記為事業單位法人的214所,占比84%。
麗水市政府文件(麗政發【2014】58號)規定:“按營利性和非營利性對民辦學校進行分類登記管理,并形成差異化的分類扶持政策體系。非營利性民辦學校由編制部門或民政部門進行登記管理,營利性民辦學校由工商行政管理部門進行登記管理!
  同時,對不屬于捐資舉辦的非營利性民辦學校,采取兩項特殊政策:(1)可按當年結余的一定比例計提,用于獎勵舉辦者;(2)出資人的產(股)權份額可以依法轉讓、繼承、贈與。
  麗水市編辦隨后制定《關于對社會力量舉辦非營利性公益機構實施事業單位登記管理的意見》!兑庖姟芬幎ǎ骸胺卜稀妒聵I單位登記管理暫行條例》規定,具有國有資產成份、由社會力量舉辦的從事教育、文化、體育、醫療,養老(養生)等活動的非營利性公益機構,均可實施事業單位登記,統稱為‘社會力量舉辦的公益性事業單位’(簡稱‘社會公益事業單位’)。其中,國有資產不限形態、數額和比例!薄吧鐣媸聵I單位除經費財政不保障、人員財政不供養外,享有同等公辦事業單位單位同等待遇,并享受政府對民辦社會事業的扶持政策!
  三、對“頂層設計”的期盼與建議
  一是期盼對《民辦教育促進法》及其實施條例的修訂,仍能秉持“促進”發展的立法宗旨。為此,建議國家決策部門更多地關注各類民辦學校舉辦者的訴求與意見,把能否調動社會力量辦學的積極性,能否吸引社會資源更多地投入教育領域,能否促進現有民辦學校辦優辦強,作為修訂法律、制定新政的著眼點和出發點。
  二是期盼通過法律的修訂,能進一步增強法律的操作性和約束性。為此,建議在法律修訂時,能明確非營利性民辦學校的法人屬性及登記部門;明晰非營利性民辦學校舉辦者出資財產的歸屬;對捐資辦學以外的非營利性民辦學校的收稅優惠政策,作出可操作的規定;對各級政府的財政資助,作出更具剛性的規定;對民辦學校的招生自主權和收費定價權,作出有利于學校面向市場辦學的行政許可;明令禁止行政機關法外設定管理民辦教育的權力。
  三是期盼試點地區初見成效的做法,能助推面上的民辦教育綜合改革。為此,建議國家決策部門能深入試點地區調研,將其可行的做法及時上升為國家政策,并幫助化解試點中遇到的政策瓶頸。